L’ESTRÉS TERRITORIAL I INSTITUCIONAL DE CATALUNYA I EL FET REGIONAL METROPOLITÀ DE BARCELONA

Joan Ridao defensa que l’AMB mereix un impuls i una revisió que –superant velles i antagòniques inèrcies polítiques– contribueixi a articular millor Barcelona amb la seva àrea i la doti d’una renovada governança.

Per Joan Ridao, Professor de Dret Constitucional (UB) i director de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern.

Primera providència: Cal reprendre la qüestió pendent de l’organització territorial i administrativa interna de Catalunya

Catalunya ha intentat diverses vegades disposar d’una organització regional pròpia per superar l’esquema vuitcentista de les diputacions provincials i de pas racionalitzar un mapa institucional en què encara se superposen fins a set nivells administratius. La praxi de l’Estatut de 1979 va evidenciar al cap de poc temps que el panorama en matèria d’organització territorial i de règim local seria complex, perquè la Generalitat no disposava del mateix marge de decisió política que al 1932 i per la intangibilitat constitucional de les diputacions provincials, tret del cas de les comunitats autònomes uniprovincials. Això darrer és rellevant perquè per be que les lleis territorials de 1987 van arribar a plantejar la conversió de Catalunya en província única, això es va acabar descartant perquè el Principat hauria perdut representació institucional en les eleccions generals, però sobretot perquè la Generalitat hagués esdevingut un ens massa poderós sense el contrapoder provincial.

La sentència de l’Estatut de 2010 desactivà tanmateix l’intent de superar aquesta cotilla i de posar en marxa les vegueries, doncs el règim local no figura a la Constitució com a competència exclusiva de l’Estat i les competències exclusives de l’Estat que hi tenen incidència (el règim jurídic de les administracions, la Hisenda general o el règim electoral general) no són específiques de l’àmbit local. Però el TC va impedir aquest darrer intent d’«interioritzar» l’organització territorial a favor de la Generalitat i d’adequar-ne la planta administrativa. Aquest aspecte fou una de les víctimes col·laterals de l’hostilitat amb què fou rebut l’Estatut, doncs la jurisprudència constitucional havia avalat aquesta possibilitat a l’admetre la presència de règims singulars com les comarques, evocant fins i tot els trets històrics de l’organització territorial anterior a la Nova Planta de 1716. A més, L’Estatut no va caure en l’error de no suprimir els consells comarcals, per pressions polítiques de qui n’ostentava l’hegemonia en aquest àmbit aleshores. La supressió recent del Consell del barcelonès ha estat una sàvia decisió que s’hauria d’estendre a tots aquells ens que actuen en àmbits densament poblats.

Pel que fa a les àrees metropolitanes, tot i que la Constitució (CE) no reconeix expressament aquesta figura, però l’art. 141.3 preveu que «[e]s podran crear agrupacions de municipis diferents de la província», i l ‘art. 152.3 CE que «[e]ls Estatuts podran establir circumscripcions territorials pròpies que gaudiran de plena personalitat jurídica mitjançant l’agrupació de municipis limítrofs». I això ens proporciona l’avantatge que aquests potencials ens locals no estan dotats de la garantia constitucional de la província –i per tant són potestatius–, i que una llei del Parlament pot regular els òrgans de govern, el règim econòmic, els serveis i obres a prestar. Amb tot, el problema és que la regulació d’aquests ens ha de respectar la Lleis de Bases de Règim Local, que els preveu expressament (art. 43). I això, no cal dir, és sempre una font potencial de conflictes.

Segona providència: Repensar la regió metropolitana de Barcelona

No hi ha dubte que la ciutat de Barcelona configura, amb els municipis situats en la seva zona d’influència immediata, un fenomen urbà d’enorme importància demogràfica, social, cultural i econòmica, que requereix que es plantegin en aquest nivell moltes de les funcions típiques dels ajuntaments que l’integren, a banda que s’hi abordin —també des d’una perspectiva singular— les funcions de la Generalitat o del mateix Estat. Això va fer precisament que durant anys es plantegés periòdicament el debat sobre el reconeixement jurídic i institucional d’aquest àmbit, amb voluntat de prestar serveis i resoldre els problemes d’abast supramunicipal com l’urbanisme, els transports, les aigües o les infraestructures.

Com es sabut, durant el franquisme (1974) es creà la Corporació Metropolitana de Barcelona (CMB), integrada per vint-i-set municipis, amb competències en els àmbits damunt citats i amb condició d’entitat local de caràcter territorial. Fins la seva polèmica desaparició el 1987, la CMB va esdevenir un important ens planificador i prestador de pràcticament tots els serveis supramunicipals. A partir d’aquí, la història és ben coneguda. La Llei 7/1987, en el context de la regulació general de l’organització territorial de Catalunya, la suprimí a favor de dues entitats funcionals i no territorials especialitzades: l’Entitat Metropolitana del Transport (18 municipis), i l’Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i de Tractament de Residus (33 municipis). Les competències urbanístiques van passar a mans de la Generalitat, i les restants van ser redistribuïdes entre els municipis i les comarques afectades.

“ L’AMB és un gran poder polític i econòmic encara que aparegui revestit d’òrgan de mera gestió.”

L’any 1988, com a rèplica, Barcelona i vint-i-tres municipis més del seu entorn van constituir voluntàriament la Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona. El contenciós polític es va estendre fins al moment d’aprovar-se el nou Estatut. Aquest, que no menciona expressament el fet metropolità de Barcelona, sí preveu que «els altres ens locals supramunicipals es fonamenten en la voluntat de col·laboració i associació dels municipis i en el reconeixement de les àrees metropolitanes» (art. 93), i afegeix que «la creació, la modificació i la supressió, i també l’establiment del règim jurídic d’aquests, són regulats per una llei del Parlament». Finalment, amb aquesta habilitació, s’aprovà la Llei 31/2010, del 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (LAMB), pocs dies després de la desastrosa sentència de l’Estatut.

El resultat global és tanmateix descoratjador. Com a conseqüència de la rigidesa del TC i de la no posada en pràctica de la divisió regional, avui, a la província de Barcelona, les institucions supramunicipals són la Diputació, l’AMB, l’Autoritat del Transport Metropolità –organisme on l’AMB comparteix Consell d’Administració amb la Generalitat i l’Ajuntament de Barcelona i que gestiona un voluminós pressupost– i els consells comarcals. Es clar que el fet metropolità no es resoldrà de forma coherent si no es resol el problema de la regionalització de tot el país. Només cal pensar en la situació a què pot arribar.se si es crea –com alguns plantegen– un ens més en forma de Regió de Barcelona, seguint l’esquema delimitat per les successives corones. Tindríem la capital amb llei pròpia (Carta Municipal), l’AMB, la Regió de nova creació, la Diputació i la Generalitat. A banda, la regionalització hauria de coincidir amb el sistema de representació al Parlament i avui per avui no disposem encara de llei electoral.

Tercera providència: revisar la governança i el sistema de presa de decisions de l’ÀMB en nom de la transparència la participació política

L’AMB és la gran desconeguda de les administracions, tot i actuar sobre 36 municipis i uns tres milions de persones, manejar un pressupost similar al de la Diputació de Barcelona, i disposar de 500 funcionaris, 50 empreses o ens subsidiaris i de competències en urbanisme, residus, aigua i transports. En aquest desconeixement hi té molt a veure la seva configuració a la LAMB i el Reglament orgànic metropolità (2013) com a ens supralocal de segon grau, en què els seus membres –com els de les diputacions– no són elegits directament i no està sotmès a mecanismes de control tan evidents com en altres administracions. Això es veu reflectit en la composició del Consell Metropolità com a òrgan rector i en la potent estructura gerencial existent.

Per altra banda, l’AMB és un gran poder polític i econòmic encara que aparegui revestit d’òrgan de mera gestió. No en va l’AMB té influència o participació totalment o parcial en una xarxa de 50 empreses, consorcis i organismes diversos. Les seves filials més grans i conegudes són Transports Metropolitans de Barcelona (TMB), l’Institut Metropolità del Taxi, diverses empreses de sanejament i residus (EMSSA i TERSA), l’Institut Metropolità de Promoció del Sòl i Gestió Patrimonial (Impsol), el Consorci del Parc de Collserola, i els think tanks metropolitans Barcelona Regional i Pla Estratègic Metropolità (PEMB), per posar només alguns exemples. En aquest marc, no cal dir que s’han pres decisions rellevants els darrers anys: la gestió del cànon de l’aigua, les polítiques d’augment tarifari del transport públic o les múltiples iniciatives de revisió del planejament urbanístic metropolità (PGM), vigent des de l’època porciolista (1976) –i apedaçat més d’un miler de vegades–, la clau de volta de la importància del poder decisional actual de l’AMB, doncs de les seves determinacions en depenen les plusvàlues de sòl, amb tot el que això comporta. Ara bé, essent això important, l’AMB mereix un impuls i una revisió que –superant velles i antagòniques inèrcies polítiques– contribueixi a articular millor Barcelona amb la seva àrea, la doti d’una renovada governança, i contribueixi a la creació d’una potent infraestructura urbana i metropolitana de projecció internacional, a més de participar activament en la construcció de xarxes globals de grans territoris metropolitans.