UNA NUEVA GOBERNANZA PARA EL AMB

Por Joaquín Tornos Mas, Catedrático de derecho administrativo, UB.

I.- En la actualidad más de la mitad de la población mundial vive en áreas urbanas, y esta proporción seguramente se irá incrementando en los próximos años. Estas áreas se constituyen en motores del crecimiento económico y de innovación, pero al mismo tiempo deben hacer frente a graves carencias de servicios sociales e infraestructuras, generan problemas de movilidad y acrecientan los problemas medioambientales.

Esta realidad metropolitana ha estado presente en el caso de Barcelona y su entorno des de hace muchos años. El Decreto ley 5/1974 de 26 de agosto creó la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, regida como una Corporación Metropolitana, como entidad local supramunicipal. Su impulso y potenciación por el alcalde Pascual Maragall llevó al enfrentamiento con el President de la Generalitat Jordi Pujol, que veía en esta entidad un contrapoder al de una Generalitat aún incipiente. La ley 7/1987 del 4 de abril suprimió la EMM, y creó dos ámbitos funcionales metropolitanos diversos (la entidad metropolitana del transporte y la entidad metropolitana de servicios hidráulicos y del tratamiento de residuos). El Estatuto de Autonomía, ley orgánica 6/2006 de 19 de julio, impulsó en su artículo 93 la creación de un nuevo ente territorial que institucionalizara de nuevo, y con más fuerza, la realidad metropolitana de Barcelona. Años más tarde se dió respuesta a esta voluntad metropolitana con la creación del Área Metropolitana de Barcelona, AMB, mediante la ley 31/2010.

El artículo 1,2 de la ley define el nuevo ente como ente local supramunicipal de carácter territorial integrado por los municipios de la urbanización de Barcelona. El artículo 14 enumera las competencias de este nuevo ente, mientras que el artículo 13,2 afirma que “el AMB puede prestar los servicios y promover las actividades que contribuyan a satisfacer las necesidades y las aspiraciones de los municipios que la integran”.

Hay que destacar dos ideas básicas de estos dos preceptos. El AMB es un ente local territorial, por tanto, se configura como una institución local con fines generales, por lo que de conformidad con el principio de subsidiariedad debe poder disponer de amplios poderes y competencias para poder llevar a cabo todo lo que sea de interés de los municipios que la componen, todo aquello que puede gestionar de forma más eficiente que los niveles territoriales inferiores y superiores. Por ello, la ley de 2010 lleva a cabo una atribución “fuerte” de competencias. Pero, por otro lado, el AMB está integrada por los municipios de su ámbito territorial, por lo que este ente local no es exponencial de una colectividad metropolitana de ciudadanos, aún por construir, sino que debe actuar al servicio de las necesidades y aspiraciones de los municipios que la componen. Unos municipios que precisan de un ente supramunicipal que ayude a la mejor prestación de sus servicios.

Esta configuración jurídica del ente metropolitano explica que su gobierno se elija de forma indirecta y se estructure en base a cuatro órganos fundamentales, el Consejo Metropolitano, el Presidente/a, la Junta de Gobierno y la Comisión Especial de Cuentas, más el Consejo de Alcaldes. El Consejo lo componen 90 consejeros representando a los 36 municipios del área (en función de las respectivas poblaciones, salvo Barcelona a la que se atribuyen de forma directa 25 consejeros), siendo los alcaldes/as miembros natos del Consejo.

Se mantiene así un modelo de dos niveles, que reconoce la primacía del nivel municipal, y que constituye el poder metropolitano a partir de la cooperación municipal. Esta misma configuración determina los problemas de su gobernanza a los que aludiremos más adelante.

II.- Teniendo en cuenta la realidad metropolitana de Barcelona y su actual institucionalización: ¿Cuáles son los retos que hoy se exigen a este ente institucional que llamamos Área Metropolitana de Barcelona? ¿Cómo debe gobernarse el territorio metropolitano en el mundo actual, un mundo globalizado y altamente competitivo, con crisis de legitimidad de las instancias políticas, con una sociedad compleja que accede a una información desbocada y que mantiene altos niveles de desigualdad y de personas en riesgo de exclusión social?

Creemos que puede afirmarse que no obstante los esfuerzos del personal y funcionarios del AMB, todo parece indicar que la institución no responde a sus potencialidades ni a lo que se requiere de un ente de esta naturaleza. Las necesidades de la población del área se han ido incrementando, y también las desigualdades internas. La competitividad entre áreas o ámbitos territoriales similares a los del AMB se ha incrementado en un mundo globalizado. Las formas de gobernar y de gestionar el territorio se han transformado. La crisis económica ha incidido en la forma de hacer política.

El ejercicio del “poder” metropolitano, constituido por sus amplias competencias, debe ser ejercido desde la convicción de que muchas de sus decisiones deben ser fruto del consenso interno con los municipios que integran el AMB y de la colaboración con otros territorios superiores, y debe contar ineludiblemente con la colaboración del sector privado. El necesario crecimiento inclusivo y sostenible requiere el consenso con los otros actores institucionales y sociales.

Esta nueva realidad exige, ya sin demora, reflexionar sobre la gobernanza metropolitana y adoptar nuevas formas de actuación. Para ayudar a esta reflexión formulamos una serie de propuestas generales que parten del modelo institucional actual. No abordamos, por tanto, dos cuestiones de indiscutible interés pero que exigirían nuevos consensos tal vez hoy inalcanzables. Me refiero a la ampliación del ámbito territorial para ocupar el territorio de la llamada Región Metropolitana, y por otro lado establecer la elección directa de los representantes metropolitanos con el fin último de crear una gran ciudad.

Aceptando, pues, el marco institucional actual, proponemos las siguientes líneas de reflexión.

A. Reconocer, para superarlas, las desconfianzas existentes que han condicionado el devenir de la realidad metropolitana de Barcelona. Por un lado la desconfianza de los municipios, en particular los más pequeños respecto de Barcelona, y por otro la desconfianza de la Generalitat respecto de un AMB fuerte que actúe como contrapoder del gobierno autonómico. De hecho, fueron estas dos desconfianzas las que acabaron con el proyecto del alcalde Maragall.

Para superar este estado de cosas hay que asumir que la periferia no debe estar al servicio de Barcelona, y Barcelona debe asumir que necesita la periferia. Los municipios que integran el AMB deben entender que el AMB es necesaria para una mejor prestación de sus servicios y para el respectivo crecimiento económico, al tiempo que potencia una proyección exterior de la realidad metropolitana que también les beneficia. Se debe actuar de forma solidaria internamente y competitivamente de forma unitaria hacia el exterior. Cada alcalde debe asumir que trabajar a favor del AMB es trabajar al servicio de sus ciudadanos.

La Generalitat de Cataluña debe hacer del crecimiento del AMB un objetivo propio y prioritario, pues este territorio debe ser el motor del desarrollo de la comunidad autónoma en su conjunto.

B. El AMB es un ente territorial formado por la agrupación de municipios, pero como ente local territorial no debe olvidar que está al servicio de una colectividad, de un conjunto de ciudadanos y ciudadanas que tienen problemas comunes. Por ello, debe entenderse que el AMB es una institución al servicio de la colectividad metropolitana. El AMB no debe verse como un territorio en el que prestar servicios municipales de forma coordinada. Los órganos de gobierno de la institución metropolitana deben ejercer sus funciones al servicio de una colectividad real de ciudadanos/as cuya calidad de vida depende de su actuación.

Como ente supramunicipal el AMB también debe asumir como función propia la necesidad de potenciar la institución como entidad que compite con otras realidades metropolitanas con el fin de atraer capital y talento. El crecimiento económico del AMB permitirá desarrollar nuevas actividades y mejorar las prestaciones a los ciudadanos.

C. La organización interna del AMB debería tratar de equilibrar el centro –periferia. Por un lado, llevando órganos propios del AMB por todo el territorio metropolitano y, por otro, potenciando también la ubicación de centros universitarios, escuelas de negocios, instalaciones culturales en todo el espacio metropolitano.

D. El gobierno metropolitano requiere un liderazgo fuerte y convencido de la importancia y potencialidades del AMB. Quien presida el AMB, y su equipo de gobierno, deben ejercer este liderazgo. Los municipios por su parte deben ver en el AMB no sólo una ayuda para la prestación de sus servicios a sus respectivos ciudadanos, sino que deben reconocer las ventajas de la metropolitanización de determinados servicios, pues ello redunda en un mejor servicio a sus ciudadanos. Así, la política de vivienda o de transportes requiere una dimensión metropolitana, del mismo modo que el ciclo del agua (suministro a la población, saneamiento y reutilización) debe ser prestado a nivel metropolitano, sin que tenga sentido devolver competencias en este tema a los entes municipales.

El gobierno metropolitano debe servir para superar escenarios de complejidad y lucha competencial a nivel municipal. Las competencias son poderes instrumentales para el logro de fines de interés general, no una forma de reparto de poder cuyo uso exclusivo debe defenderse en todo caso. Los municipios deben reconocer los beneficios de la fuerza del ente metropolitano, de cuyo gobierno forman parte, en materias como ordenación del territorio, vivienda, movilidad, ciclo del agua, residuos, defensa del medio ambiente.

E. Se debe tratar de reforzar la legitimidad del ente metropolitano. Con este fin se suele defender la elección directa del gobierno del AMB. Sin negar el interés por este debate, como ya hemos dicho, no proponemos en este momento esta reforma. Pero existen otras vías que pueden reforzar la legitimidad del AMB. Así, el tratar de crear una conciencia metropolitana entre los ciudadanos/as que viven en el área mediante la información de las actuaciones del AMB, facilitando la participación de ciudadanos/as y sus asociaciones en el gobierno del AMB. Se debe lograr que la realidad fáctica de la vida metropolitana de muchos ciudadanos/as (se desplazan dentro del AMB para trabajar, para recibir prestaciones sanitarias o para asistir a eventos culturales, para ir de compras, etc) se identifique con la existencia de un ente de gobierno metropolitano. El AMB debe lograr también una legitimación que si no es de origen sea de ejercicio, esto es, que se legitime por la eficacia de su actuación, por la calidad de los servicios que presta, de forma que los ciudadanos vean en esta institución un órgano de gobierno necesario. Por ello debe reforzarse y potenciar el personal a su servicio, con el fin principal de llevar a cabo tareas de planificación, de regulación y control de los servicios de su competencia y de proyección exterior.

El AMB debe llevar a cabo una política activa de comunicación hacia sus ciudadanos/as, utilizando un lenguaje de explicación y persuasión sobre sus actividades en beneficio del interés general, destacando su preocupación por el buen gobierno, la trasparencia y la garantía de valores éticos en su actuación y en la de los entes y empresas privadas que trabajan con ella.

F. La realidad metropolitana requiere una agenda propia separada de la que pueden definir los respectivos municipios. El AMB cuenta con un área encargada de la planificación estratégica y desde 1986 con el Institut d’estudis regionals i metropolitans de Barcelona, y también con el Pla Estratègic Metropolità de Barcelona, PEMB. Todos estos instrumentos deben potenciarse con el fin de recabar información sobre la que definir las actuaciones a llevar a cabo de forma coordinada. Hay que definir hoy lo que se quiere ser dentro de cincuenta años para empezar a actuar de forma coherente. Los entes municipales deben participar en los procesos de elaboración de estos documentos y hacer suyas las líneas de actuación diseñadas en los mismos.

G. Hay que trabajar de forma decidida en las políticas de fomento de la actividad económica e innovación. Hay que atraer industria, clústeres, fomentar el teletrabajo, y favorecer el coliving con el fin de conseguir talento. El área metropolitana de Barcelona, y no sólo Barcelona, debe promocionarse como un lugar idóneo para trabajar y desarrollar las actividades económicas, hoy basadas primordialmente en el talento, y ya no en necesidades de inversión intensiva de capital.

Del mismo modo se deben atraer ferias, acontecimientos deportivos, congresos científicos.

Barcelona posee una buena marca, pero existe una dura competencia con otras áreas metropolitanas de dimensión similar. Por ello es importante mejorar la prestación de servicios, en particular los tecnológicos, de movilidad, de protección medio ambiental y culturales.

H. Las relaciones exteriores son también importantes. El AMB debe ser un interlocutor activo en las relaciones con la Generalidad, con la administración del Estado, con la Unión Europea y con las organizaciones internacionales. El ejercicio de algunas competencias del AMB, como las relativas a transporte, ciclo del agua, medio ambiente o vivienda, no son posibles sin contar con las instancias políticas y administrativas superiores. Hay que participar en la definición de estas políticas, y luego asumir su aplicación en el territorio metropolitano Para ello sería conveniente institucionalizar formas de participación, y ganarse el derecho a ser consultada y a ver reconocidas las propuestas por el prestigio de las aportaciones.

El AMB también debe ser un elemento de proyección exterior de los municipios que la componen, y de la institución metropolitana como tal, como ente que juega en la liga de los grandes entes locales supramunicipales.

I. Las administraciones han perdido el dominio de la ciencia, del saber y de la capacidad de inversión necesaria para atender a necesidades públicas. La reciente lucha contra la pandemia del Covid19 lo ha puesto de manifiesto. Un excelente sistema de sanidad pública, aunque es cierto que, maltratado en los últimos años, ha tenido que acudir al mercado a proveerse de medios, ha utilizado centros asistenciales privados, y la vacuna se ha producido desde el sector privado. La gobernanza metropolitana debe reconocer esta realidad y debe fomentar los medios de colaboración público-privada, CPP, ya sea a través de la creación de empresas mixtas o del recurso a los contratos de servicios o de concesión de servicios.

Este recurso a la CPP debe partir del entendimiento de las respectivas funciones que en el mundo actual corresponden al poder público y al sector privado. El actual Estado garante, y sus diversas administraciones, deben asumir su nuevo rol, su actual posición estratégica al pasar de ser entes prestadores directos de servicios a ser entes garantizadores de su prestación. Al poder público corresponden las funciones de regular y controlar la prestación de servicios de interés general, y establecer un marco regulatorio predecible que haga atractiva la inversión privada. El sector privado debe colaborar con el AMB para llevar a cabo de forma eficaz y eficiente muchos de los servicios propios de la institución, de acuerdo con la normativa pública y bajo el control de la propia AMB. La CPP combina conocimientos, capacidades y recursos de las partes interesadas para incrementar la eficiencia y eficacia de las políticas públicas. Una eficaz política de vivienda o del servicio del ciclo integral del agua, requieren sin duda la apuesta por estas formas de CPP.

Lo público no es un ámbito reservado en exclusiva a los políticos y sus administraciones, ya que pertenece al conjunto de los ciudadanos y ciudadanas, que además de participar con sus votos pueden colaborar con sus propios medios, con sus empresas, en la satisfacción de intereses generales. Hay que tratar de superar La distancia cognitiva ente las partes pública y privada para lograr una buena actuación conjunta al servicio de los intereses generales.

 

III. Conclusión.

Las áreas metropolitanas son sujetos públicos de especial relevancia en el mundo globalizado actual. Como agrupaciones de municipios gobiernan al servicio de amplias colectividades de ciudadanos y ciudadanas, teniendo que dar respuesta a los desafíos propios de las grandes conurbaciones con el fin de lograr una sociedad interna inclusiva e igualitaria. Pero a su vez deben ser sujetos activos del desarrollo económico de todo su territorio en un escenario mundial competitivo, tratando de atraer capital y talento. La dimensión metropolitana es necesaria para poder competir en el logro de estos fines.

La nueva gobernanza metropolitana no requiere imperativamente reformas territoriales ni cambios de estructuras administrativas, sino políticos capaces y comprometidos con el desarrollo de la potencialidad del ente ya existente, que superen recelos anteriores y trabajen de forma solidaria internamente, y como una unidad en la proyección externa del ente metropolitano, contando para todo ello con la capacidad, los medios y el talento del sector privado.

Por Joaquín Tornos Mas, Catedrático de derecho administrativo, UB.

I.- En la actualidad más de la mitad de la población mundial vive en áreas urbanas, y esta proporción seguramente se irá incrementando en los próximos años. Estas áreas se constituyen en motores del crecimiento económico y de innovación, pero al mismo tiempo deben hacer frente a graves carencias de servicios sociales e infraestructuras, generan problemas de movilidad y acrecientan los problemas medioambientales.

Esta realidad metropolitana ha estado presente en el caso de Barcelona y su entorno des de hace muchos años. El Decreto ley 5/1974 de 26 de agosto creó la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, regida como una Corporación Metropolitana, como entidad local supramunicipal. Su impulso y potenciación por el alcalde Pascual Maragall llevó al enfrentamiento con el President de la Generalitat Jordi Pujol, que veía en esta entidad un contrapoder al de una Generalitat aún incipiente. La ley 7/1987 del 4 de abril suprimió la EMM, y creó dos ámbitos funcionales metropolitanos diversos (la entidad metropolitana del transporte y la entidad metropolitana de servicios hidráulicos y del tratamiento de residuos). El Estatuto de Autonomía, ley orgánica 6/2006 de 19 de julio, impulsó en su artículo 93 la creación de un nuevo ente territorial que institucionalizara de nuevo, y con más fuerza, la realidad metropolitana de Barcelona. Años más tarde se dió respuesta a esta voluntad metropolitana con la creación del Área Metropolitana de Barcelona, AMB, mediante la ley 31/2010.

El artículo 1,2 de la ley define el nuevo ente como ente local supramunicipal de carácter territorial integrado por los municipios de la urbanización de Barcelona. El artículo 14 enumera las competencias de este nuevo ente, mientras que el artículo 13,2 afirma que “el AMB puede prestar los servicios y promover las actividades que contribuyan a satisfacer las necesidades y las aspiraciones de los municipios que la integran”.

Hay que destacar dos ideas básicas de estos dos preceptos. El AMB es un ente local territorial, por tanto, se configura como una institución local con fines generales, por lo que de conformidad con el principio de subsidiariedad debe poder disponer de amplios poderes y competencias para poder llevar a cabo todo lo que sea de interés de los municipios que la componen, todo aquello que puede gestionar de forma más eficiente que los niveles territoriales inferiores y superiores. Por ello, la ley de 2010 lleva a cabo una atribución “fuerte” de competencias. Pero, por otro lado, el AMB está integrada por los municipios de su ámbito territorial, por lo que este ente local no es exponencial de una colectividad metropolitana de ciudadanos, aún por construir, sino que debe actuar al servicio de las necesidades y aspiraciones de los municipios que la componen. Unos municipios que precisan de un ente supramunicipal que ayude a la mejor prestación de sus servicios.

Esta configuración jurídica del ente metropolitano explica que su gobierno se elija de forma indirecta y se estructure en base a cuatro órganos fundamentales, el Consejo Metropolitano, el Presidente/a, la Junta de Gobierno y la Comisión Especial de Cuentas, más el Consejo de Alcaldes. El Consejo lo componen 90 consejeros representando a los 36 municipios del área (en función de las respectivas poblaciones, salvo Barcelona a la que se atribuyen de forma directa 25 consejeros), siendo los alcaldes/as miembros natos del Consejo.

Se mantiene así un modelo de dos niveles, que reconoce la primacía del nivel municipal, y que constituye el poder metropolitano a partir de la cooperación municipal. Esta misma configuración determina los problemas de su gobernanza a los que aludiremos más adelante.

II.- Teniendo en cuenta la realidad metropolitana de Barcelona y su actual institucionalización: ¿Cuáles son los retos que hoy se exigen a este ente institucional que llamamos Área Metropolitana de Barcelona? ¿Cómo debe gobernarse el territorio metropolitano en el mundo actual, un mundo globalizado y altamente competitivo, con crisis de legitimidad de las instancias políticas, con una sociedad compleja que accede a una información desbocada y que mantiene altos niveles de desigualdad y de personas en riesgo de exclusión social?

Creemos que puede afirmarse que no obstante los esfuerzos del personal y funcionarios del AMB, todo parece indicar que la institución no responde a sus potencialidades ni a lo que se requiere de un ente de esta naturaleza. Las necesidades de la población del área se han ido incrementando, y también las desigualdades internas. La competitividad entre áreas o ámbitos territoriales similares a los del AMB se ha incrementado en un mundo globalizado. Las formas de gobernar y de gestionar el territorio se han transformado. La crisis económica ha incidido en la forma de hacer política.