LA METROPOLI A LA UNIÓ EUROPEA

Existeixen múltiples models de governança metropolitana i no existeix una fórmula única que funcioni per a tots, però a grans trets es poden distingir quatre models segons el seu grau d’institucionalització.

Per Mariona Tomàs Fornés, Professora agregada Serra Húnter, Departament de Ciència Política, Universitat de Barcelona.

Actualment, el 55% de la població mundial viu en àrees urbanes, i es preveu que aquest percentatge arribi al 68% l’any 2050. A Europa, la població urbana representa el 75% de la població total (Nacions Unides, 2018). El govern de les àrees i regions metropolitanes és un tema recurrent en l’agenda política i objecte de nombroses recerques i treballs acadèmics. Com assenyala la literatura (Heinelt i Kübler, 2005; OCDE, 2015; CLGU, 2016), hi ha múltiples models de governança metropolitana i no hi ha una fórmula única que funcioni per a tots: cada metròpoli té les seves particularitats i forma de governança.

Tanmateix, podem diferenciar quatre models principals de governança metropolitana en funció del seu grau d’institucionalització, és a dir, segons el tipus d’arranjaments institucionals realitzats (Tomàs, 2017a). En un extrem, hi ha governs metropolitans o estructures creades expressament per afrontar els reptes metropolitans: a un nivell (després de la fusió de municipis o amb una designació de “ciutat metropolitana”, com ara els casos de Toronto i Tokio), o a dos nivells (mantenint els municipis però amb un nivell de coordinació metropolitana), com serien els casos de Lió, Montreal i Portland. En l’altre extrem, models poc institucionalitzats basats en la cooperació voluntària de municipis: ja sigui a través d’una mancomunitat o associació de municipis o mitjançant la planificació estratègica, com és el cas de Poznan i Amsterdam. Amb un grau mitjà d’institucionalització, hi ha agències metropolitanes sectorials (per gestionar o planificar un sol servei com el transport públic, medi ambient, policia, etc.), com ara València, Bilbao i Nova York, i finalment el model de coordinació vertical, en el qual les polítiques metropolitanes no es realitzen per a un ens específicament metropolità sinó de facto per altres àmbits de govern que ja existeixen (una regió, una província, un comtat, etc.). Aquí tindríem els casos de Madrid, Copenhaguen i Berlín.

A la pràctica, els models de governança metropolitana varien segons la tradició de cooperació, les aliances polítiques, les relacions entre àmbits de govern i la configuració local dels actors públics i privats. Aquests equilibris modulen el tipus de governança, que evoluciona amb el temps. Hi ha molts exemples de metròpolis que tenen un model de governança metropolitana més o menys institucionalitzat segons les etapes: de govern metropolità es passa a agències sectorials, d’un pla estratègic a la cooperació entre municipis, etc. Un bon exemple d’aquesta evolució és Barcelona: l’abolició de la Corporació Metropolitana de Barcelona l’any 1987 va donar lloc a la creació de diverses agències sectorials, convivint al tram final amb un exercici de planificació estratègica a escala metropolitana i culminant l’any 2010 amb la creació de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (per a més detalls, vegeu Tomàs, 2017b).

A partir del cas europeu, Tomàs (2015) constata que en la majoria d’àrees metropolitanes hi ha fragmentació institucional i que prevalen els models amb un grau mitjà d’institucionalització: els governs metropolitans forts i l’associació voluntària de municipis són minoritaris. En els darrers deu anys, a Europa s’han creat nous governs metropolitans amb poders limitats, per exemple a França, Itàlia, Anglaterra i Polònia, per iniciativa estatal. Quins elements tenen en comú les institucions creades durant aquesta nova “onada metropolitana”? Els agrupem en tres temes: tipus de reforma, competències i finançament, representació democràtica i legitimitat.

Tipus de reforma
El reconeixement polític de les regions metropolitanes es pot produir en diferents escenaris, principalment en tres: a) una reforma territorial; b) un reforç de les institucions existents, i c) la creació d’un nou nivell de govern.

Com a exemple del primer escenari hi ha el cas d’Itàlia. Mitjançant l’aprovació de la llei 56/2014, es van eliminar les províncies (govern local de segon nivell) i es van substituir per noves institucions (città metropolitana) a tot el país. Un dels temes que va facilitar la reforma fou la comoditat de mantenir els mateixos límits territorials que les províncies, tot i que això ha comportat algunes disfuncionalitats (territoris massa grans o petits). En el cas del Regne Unit, la reforma s’ha centrat a Anglaterra, amb l’excepció de Londres, que ja té un govern metropolità des de 2000 (Greater London Authority). La legislació aprovada els anys 2009 i 2015 va conduir a la creació de noves autoritats metropolitanes (Combined Authorities) i va suposar la reorganització de les estructures existents (abolició de les agències sectorials i de desenvolupament regional).

“Les regions metropolitanes reclamen un espai polític en el complex escenari de governança multinivell existent a Europa.”

El segon escenari de la creació de governs metropolitans no implica la reestructuració territorial, sinó el reforç de les institucions existents. És el cas de França (excepte París), país que ha implementat diverses reformes metropolitanes des dels anys seixanta. La llei del 2015 delimita les condicions de les noves metròpolis però no redueix els altres nivells de govern. Lió és l’únic cas fins ara on la creació d’una métropole ha suposat una reestructuració territorial, ja que s’han fusionat les competències del govern metropolità amb les del segon nivell de govern local (département).

Finalment, subratllem dos casos en què la creació d’institucions metropolitanes omple un buit existent: París i Katowice. La capital de França sempre havia estat exempta d’aplicació de les diverses reformes intermunicipals a França fins al 2014, quan es va reconèixer per llei, per primera vegada, la dimensió metropolitana de París. Tot i això, aquest reconeixement es va produir després d’un procés previ de cooperació voluntària (la Conferència Metropolitana). L’aprovació de la llei l’any 2014 representa la institucionalització d’aquesta cooperació i condueix a la creació d’un nou òrgan de cooperació intermunicipal, la Métropole du Grand Paris, l’1 de gener de 2016. També la creació del govern metropolità a Katowice l’any 2017 representa una excepció a Polònia. Com a París, la creació de la nova institució es va produir després d’un període de governança metropolitana “suau”, és a dir, de la cooperació intermunicipal voluntària organitzada a través de Silesian Metropolis, creada el 2007. Barcelona també és l’únic exemple de govern metropolità a Espanya, on la competència sobre creació d’àrees metropolitanes és autonòmica.

Competències i finançament
Les noves institucions metropolitanes tenen competències en les anomenades hard policies, és a dir, en transport, la planificació metropolitana, la gestió de residus i aigua. Progressivament, també inclouen competències en polítiques socials o soft policies, com ara la cohesió social, el desenvolupament econòmic o l’habitatge. Tot i això, aquestes competències es comparteixen amb altres nivells de governs i tenen pressupostos limitats. En el cas anglès, l’acord sobre competències descentralitzades es va prendre de forma bilateral, entre governs centrals i locals (a través de City Deals), i s’ha revisat amb el pas del temps. Al final, ha estat una devolució asimètrica, on les competències específiques varien per a cada autoritat metropolitana i s’ha produït a diferents velocitats. A Itàlia, la città metropolitana ha absorbit algunes competències provincials i ha adquirit noves competències, sent responsables de la planificació territorial i el medi ambient, la planificació estratègica, el transport i la mobilitat, el desenvolupament social i econòmic. Tot i això, s’estan creant noves institucions a velocitat variable, amb algunes aglomeracions com Milà i Bolonya al capdavant.

Un dels problemes cabdals de la governança metropolitana és el finançament deficient. Les despeses municipals per càpita solen ser més elevades a les regions metropolitanes a causa de la naturalesa dels serveis (com el transport públic i la recollida de residus). Tot i això, les institucions metropolitanes no gaudeixen d’autonomia fiscal. En la majoria dels casos, el seu finançament prové d’una barreja de fonts, principalment transferències d’altres nivells de governs i impostos. Mentre que a França, les noves metròpolis tenen més incentius financers, a Anglaterra hi ha assignacions directes del govern central. Per exemple, a Manchester, els ingressos d’origen propi representen aproximadament el 25% dels ingressos totals. El fet de tenir més ingressos d’origen propi (impostos i taxes) i la llibertat sobre la recaptació d’impostos proporciona més autonomia fiscal que no pas dependre de les transferències intergovernamentals (Slack, 2018 ).

Representació democràtica i legitimitat
En general, predominen els models d’elecció indirecta, on els alcaldes i regidors formen part de l’estructura metropolitana com a representants del municipi en què han estat elegits (com a Barcelona o a les estructures metropolitanes italianes, portugueses i franceses, excepte Lió recentment). A Europa els exemples d’elecció directa a escala metropolitana són escassos i tenen característiques diferents: en alguns casos es fa l’elecció directa de l’alcaldia (Manchester i Liverpool), en altres de l’assemblea (Stuttgart, creada l’any 1994) o d’ambdues (Londres i Hannover, creades ja fa 20 anys). Com mostra Tomàs (2018), l’àmbit metropolità no destaca per una major participació electoral sinó que se situa en la línia de la participació a escala municipal, que, depèn del context (en especial a Anglaterra), és baixa o moderada.

En qualsevol cas, la qüestió de la legitimitat està relacionada amb el poder polític de les aglomeracions urbanes. Si s’opta per crear governs metropolitans forts amb autonomia fiscal, competències exclusives i vinculants, l’elecció directa dels representants metropolitans és inevitable. Contràriament, si es privilegia la legitimitat per rendiment o resultats, les institucions metropolitanes seguiran sent tècniques i opaques per a la ciutadania. La qüestió és decidir fins a quin punt es vol atorgar un major reconeixement de les regions metropolitanes com a espais polítics.

Com a conclusió, trobem a Europa diversos models de governança metropolitana, amb un increment de noves institucions metropolitanes creades en els darrers deu anys. Per tal de fer sentir la seva veu, des de l’Àrea Metropolitana de Barcelona es va impulsar l’any 2015 la xarxa EMA (Autoritats Metropolitanes Europees), que reuneix anualment representants de les principals metròpolis. Juntament amb altres xarxes internacionals, com Metropolis (Associació Mundial de les Grans Metròpolis), CGLU (Ciutats i Governs Locals Units) o Medcities (Xarxa de Ciutats de la Mediterrània), les regions metropolitanes reclamen un espai polític en el complex escenari de governança multinivell existent a Europa.

Referències citades:
CGLU (2016). GOLD IV Report: Co-creating the urban future. Edition 2016. http://www.gold.uclg.org/reports/other/gold-report-iv (accés 25-01-2021).
Heinelt, H.; Kübler, D. (dir.) (2005). Metropolitan Governance: Capacity, democracy and the dynamics of place. Londres: Routledge.
Nacions Unides (2018). Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2018). World Urbanization Prospects 2018 https://population.un.org/wup/Publications/ (accés 25-01-2021).
OCDE (2015). Governing the City. Paris: OECD Publishing.
Slack, E. (2017). How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities around the World. IMFG Perspectives Paper 19. Toronto: University of Toronto.
Tomàs, M. (2018). Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona, Revista Papers, 61: 52-59.
Tomàs, M. (2017a). Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain, Raumforschung und Raumordnung, 75 (3): 243–252.
Tomàs, M. (2017b). Governar la Barcelona real: Pasqual Maragall i el dret a la ciutat metropolitana. Barcelona: Fundació Catalunya Europa.
Tomàs, M. (2015). La governança metropolitana a Europa. Models i reptes. Barcelona: Àrea Metropolitana de Barcelona.

Per Mariona Tomàs Fornés, Professora agregada Serra Húnter, Departament de Ciència Política, Universitat de Barcelona.

Actualment, el 55% de la població mundial viu en àrees urbanes, i es preveu que aquest percentatge arribi al 68% l’any 2050. A Europa, la població urbana representa el 75% de la població total (Nacions Unides, 2018). El govern de les àrees i regions metropolitanes és un tema recurrent en l’agenda política i objecte de nombroses recerques i treballs acadèmics. Com assenyala la literatura (Heinelt i Kübler, 2005; OCDE, 2015; CLGU, 2016), hi ha múltiples models de governança metropolitana i no hi ha una fórmula única que funcioni per a tots: cada metròpoli té les seves particularitats i forma de governança.

Tanmateix, podem diferenciar quatre models principals de governança metropolitana en funció del seu grau d’institucionalització, és a dir, segons el tipus d’arranjaments institucionals realitzats (Tomàs, 2017a). En un extrem, hi ha governs metropolitans o estructures creades expressament per afrontar els reptes metropolitans: a un nivell (després de la fusió de municipis o amb una designació de “ciutat metropolitana”, com ara els casos de Toronto i Tokio), o a dos nivells (mantenint els municipis però amb un nivell de coordinació metropolitana), com serien els casos de Lió, Montreal i Portland. En l’altre extrem, models poc institucionalitzats basats en la cooperació voluntària de municipis: ja sigui a través d’una mancomunitat o associació de municipis o mitjançant la planificació estratègica, com és el cas de Poznan i Amsterdam. Amb un grau mitjà d’institucionalització, hi ha agències metropolitanes sectorials (per gestionar o planificar un sol servei com el transport públic, medi ambient, policia, etc.), com ara València, Bilbao i Nova York, i finalment el model de coordinació vertical, en el qual les polítiques metropolitanes no es realitzen per a un ens específicament metropolità sinó de facto per altres àmbits de govern que ja existeixen (una regió, una província, un comtat, etc.). Aquí tindríem els casos de Madrid, Copenhaguen i Berlín.

A la pràctica, els models de governança metropolitana varien segons la tradició de cooperació, les aliances polítiques, les relacions entre àmbits de govern i la configuració local dels actors públics i privats. Aquests equilibris modulen el tipus de governança, que evoluciona amb el temps. Hi ha molts exemples de metròpolis que tenen un model de governança metropolitana més o menys institucionalitzat segons les etapes: de govern metropolità es passa a agències sectorials, d’un pla estratègic a la cooperació entre municipis, etc. Un bon exemple d’aquesta evolució és Barcelona: l’abolició de la Corporació Metropolitana de Barcelona l’any 1987 va donar lloc a la creació de diverses agències sectorials, convivint al tram final amb un exercici de planificació estratègica a escala metropolitana i culminant l’any 2010 amb la creació de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (per a més detalls, vegeu Tomàs, 2017b).

A partir del cas europeu, Tomàs (2015) constata que en la majoria d’àrees metropolitanes hi ha fragmentació institucional i que prevalen els models amb un grau mitjà d’institucionalització: els governs metropolitans forts i l’associació voluntària de municipis són minoritaris. En els darrers deu anys, a Europa s’han creat nous governs metropolitans amb poders limitats, per exemple a França, Itàlia, Anglaterra i Polònia, per iniciativa estatal. Quins elements tenen en comú les institucions creades durant aquesta nova “onada metropolitana”? Els agrupem en tres temes: tipus de reforma, competències i finançament, representació democràtica i legitimitat.

Tipus de reforma
El reconeixement polític de les regions metropolitanes es pot produir en diferents escenaris, principalment en tres: a) una reforma territorial; b) un reforç de les institucions existents, i c) la creació d’un nou nivell de govern.
Com a exemple del primer escenari hi ha el cas d’Itàlia. Mitjançant l’aprovació de la llei 56/2014, es van eliminar les províncies (govern local de segon nivell) i es van substituir per noves institucions (città metropolitana) a tot el país. Un dels temes que va facilitar la reforma fou la comoditat de mantenir els mateixos límits territorials que les províncies, tot i que això ha comportat algunes disfuncionalitats (territoris massa grans o petits). En el cas del Regne Unit, la reforma s’ha centrat a Anglaterra, amb l’excepció de Londres, que ja té un govern metropolità des de 2000 (Greater London Authority). La legislació aprovada els anys 2009 i 2015 va conduir a la creació de noves autoritats metropolitanes (Combined Authorities) i va suposar la reorganització de les estructures existents (abolició de les agències sectorials i de desenvolupament regional).