LA METRÓPOLIS EN LA UNIÓN EUROPEA
Per Mariona Tomàs Fornés, Profesora agregada Serra Húnter, Departamento de Ciencia Política, Universidad de Barcelona.
Actualmente, el 55% de la población mundial vive en áreas urbanas, y se prevé que este porcentaje llegue al 68% en 2050. En Europa, la población urbana representa el 75% de la población total (Naciones Unidas, 2018). El gobierno de las áreas y regiones metropolitanas es un tema recurrente en la agenda política y objeto de numerosas investigaciones y trabajos académicos. Cómo señala la literatura (Heinelt y Kübler, 2005; OCDE, 2015; CLGU, 2016), hay múltiples modelos de gobernanza metropolitana y no hay una fórmula única que funcione para todos: cada metrópoli tiene sus particularidades y forma de gobernanza.
Aun así, podemos diferenciar cuatro modelos principales de gobernanza metropolitana en función de su grado de institucionalización, es decir, según el tipo de arreglos institucionales realizados (Tomàs, 2017.ª). En un extremo, hay gobiernos metropolitanos o estructuras creadas expresamente para afrontar los retos metropolitanos: a un nivel (después de la fusión de municipios o con una designación de «ciudad metropolitana», como por ejemplo los casos de Toronto y Tokio), o a dos niveles (manteniendo los municipios pero con un nivel de coordinación metropolitana), como serían los casos de Lyon, Montreal y Portland. En el otro extremo, modelos poco institucionalizados basados en la cooperación voluntaria de municipios: ya sea a través de una mancomunidad o asociación de municipios o mediante la planificación estratégica, como es el caso de Poznan y Ámsterdam. Con un grado mediano de institucionalización, hay agencias metropolitanas sectoriales (para gestionar o planificar un solo servicio como el transporte público, medio ambiente, policía, etc.), como por ejemplo València, Bilbao y Nueva York, y finalmente el modelo de coordinación vertical, en el cual las políticas metropolitanas no se realizan para un ente específicamente metropolitano sino de facto por otros ámbitos de gobierno que ya existen (una región, una provincia, un condado, etc.). Aquí tendríamos los casos de Madrid, Copenhague y Berlín.
A la práctica, los modelos de gobernanza metropolitana varían según la tradición de cooperación, las alianzas políticas, las relaciones entre ámbitos de gobierno y la configuración local de los actores públicos y privados. Estos equilibrios modulan el tipo de gobernanza, que evoluciona con el tiempo. Hay muchos ejemplos de metrópolis que tienen un modelo de gobernanza metropolitana más o menos institucionalizado según las etapas: de gobierno metropolitano se pasa a agencias sectoriales, de un plan estratégico a la cooperación entre municipios, etc. Un buen ejemplo de esta evolución es Barcelona: la abolición de la Corporación Metropolitana de Barcelona en 1987 dio lugar a la creación de varias agencias sectoriales, conviviendo al tramo final con un ejercicio de planificación estratégica a escala metropolitana y culminando en 2010 con la creación del área Metropolitana de Barcelona (para más detalles, ver Tomàs, 2017b).
A partir del caso europeo, Tomàs (2015) constata que en la mayoría de áreas metropolitanas hay fragmentación institucional y prevalecen los modelos con un grado mediano de institucionalización: los gobiernos metropolitanos fuertes y la asociación voluntaria de municipios son minoritarios. En los últimos diez años, en Europa se han creado nuevos gobiernos metropolitanos con poderes limitados, por ejemplo en Francia, Italia, Inglaterra y Polonia, por iniciativa estatal. ¿Qué elementos tienen en común las instituciones creadas durante esta nueva “oleada metropolitana”? Los agrupamos en tres temas: tipo de reforma, competencias y financiación, representación democrática y legitimidad.
Tipos de reforma
El reconocimiento político de las regiones metropolitanas se puede producir en diferentes escenarios, principalmente en tres: a) una reforma territorial; b) un refuerzo de las instituciones existentes, y c) la creación de un nuevo nivel de gobierno.
Como ejemplo del primer escenario hay el caso de Italia. Mediante la aprobación de la ley 56/2014, se eliminaron las provincias (gobierno local de segundo nivel) y se sustituyeron por nuevas instituciones (città metropolitana) EN todo el país. Uno de los temas que facilitó la reforma fue la comodidad de mantener los mismos límites territoriales que las provincias, a pesar de que esto ha comportado algunas disfuncionalitats (territorios demasiado grandes o pequeños). En el caso del Reino Unido, la reforma se ha centrado en Inglaterra, con la excepción de Londres, que ya tiene un gobierno metropolitano desde 2000 (Greater London Authority). La legislación aprobada en 2009 y 2015 condujo a la creación de nuevas autoridades metropolitanas (Combined Authorities) y supuso la reorganización de las estructuras existentes (abolición de las agencias sectoriales y de desarrollo regional).
“Las regiones metropolitanas reclaman un espacio político en el complejo escenario de gobernanza multinivel existente en Europa.” |
El segundo escenario de la creación de gobiernos metropolitanos no implica la reestructuración territorial, sino el refuerzo de las instituciones existentes. Es el caso de Francia (excepto París), país que ha implementado varias reformas metropolitanas desde los años sesenta. La ley del 2015 delimita las condiciones de las nuevas metrópolis pero no reduce los otros niveles de gobierno. Lyon es el único caso hasta ahora donde la creación de una métropole ha supuesto una reestructuración territorial, puesto que se han fusionado las competencias del gobierno metropolitano con las del segundo nivel de gobierno local (département).
Finalmente, subrayamos dos casos en los que la creación de instituciones metropolitanas llena un vacío existente: París y Katowice. La capital de Francia siempre había estado exenta de aplicación de las varias reformas intermunicipales en Francia hasta el 2014, cuando se reconoció por ley, por primera vez, la dimensión metropolitana de París. Aun así, este reconocimiento se produjo después de un proceso previo de cooperación voluntaria (la Conferencia Metropolitana). La aprobación de la ley en 2014 representa la institucionalización de esta cooperación y conduce a la creación de un nuevo órgano de cooperación intermunicipal, la Métropole lleva Grand Paris, el 1 de enero de 2016. También la creación del gobierno metropolitano en Katowice en 2017 representa una excepción en Polonia. Como París, la creación de la nueva institución se produjo después de un periodo de gobernanza metropolitana “suave”, es decir, de la cooperación intermunicipal voluntaria organizada a través de Silesian Metropolis, creada el 2007. Barcelona también es el único ejemplo de gobierno metropolitano en España, donde la competencia sobre creación de áreas metropolitanas es autonómica.
Competencias y financiación
Las nuevas instituciones metropolitanas tienen competencias en las llamadas hard policies, es decir, en transporte, la planificación metropolitana, la gestión de residuos y agua. Progresivamente, también incluyen competencias en políticas sociales o soft policies, como por ejemplo la cohesión social, el desarrollo económico o la vivienda. Aun así, estas competencias se comparten con otros niveles de gobiernos y tienen presupuestos limitados. En el caso inglés, el acuerdo sobre competencias descentralizadas se tomó de forma bilateral, entre gobiernos centrales y locales (a través de City Deals), y se ha revisado con el paso del tiempo. Al final, ha sido una devolución asimétrica, donde las competencias específicas varían para cada autoridad metropolitana y se ha producido a diferentes velocidades. En Italia, la città metropolitana ha absorbido algunas competencias provinciales y ha adquirido nuevas competencias, siendo responsables de la planificación territorial y el medio ambiente, la planificación estratégica, el transporte y la movilidad, el desarrollo social y económico. Aun así, se están creando nuevas instituciones a velocidad variable, con algunas aglomeraciones como Milán y Bolonia al frente.
Uno de los problemas capitales de la gobernanza metropolitana es la financiación deficiente. Los gastos municipales per cápita suelen ser más elevadas en las regiones metropolitanas a causa de la naturaleza de los servicios (como el transporte público y la recogida de residuos). Aun así, las instituciones metropolitanas no disfrutan de autonomía fiscal. En la mayoría de los casos, su financiación proviene de una mezcla de fuentes, principalmente transferencias de otros niveles de gobierno e impuestos. Mientras que en Francia, las nuevas metrópolis tienen más incentivos financieros, en Inglaterra hay asignaciones directas del gobierno central. Por ejemplo, en Manchester, los ingresos de origen propio representan aproximadamente el 25% de los ingresos totales. El hecho de tener más ingresos de origen propio (impuestos y tasas) y la libertad sobre la recaudación de impuestos proporciona más autonomía fiscal que no depender de las transferencias intergubernamentales (Slack, 2018 ).
Representación democrática y legitimidad
En general, predominan los modelos de elección indirecta, donde los alcaldes y regidores forman parte de la estructura metropolitana como representantes del municipio en que han sido elegidos (como Barcelona o en las estructuras metropolitanas italianas, portuguesas y francesas, excepto Lyon recientemente). En Europa los ejemplos de elección directa a escala metropolitana son escasos y tienen características diferentes: en algunos casos se hace la elección directa de la alcaldía (Manchester y Liverpool), en otros de la asamblea (Stuttgart, creada en 1994) o de ambas (Londres y Hannover, creadas ya hace 20 años). Como muestra Tomàs (2018), el ámbito metropolitano no destaca por una mayor participación electoral sino que se sitúa en la línea de la participación a escala municipal, que, depende del contexto (en especial en Inglaterra), es baja o moderada.
En cualquier caso, la cuestión de la legitimidad está relacionada con el poder político de las aglomeraciones urbanas. Si se opta para crear gobiernos metropolitanos fuertes con autonomía fiscal, competencias exclusivas y vinculantes, la elección directa de los representantes metropolitanos es inevitable. Contrariamente, si se privilegia la legitimidad por rendimiento o resultados, las instituciones metropolitanas seguirán siendo técnicas y opacas para la ciudadanía. La cuestión es decidir hasta qué punto se quiere otorgar un mayor reconocimiento de las regiones metropolitanas como espacios políticos.
Como conclusión, encontramos en Europa varios modelos de gobernanza metropolitana, con un incremento de nuevas instituciones metropolitanas creadas en los últimos diez años. Para hacer sentir su voz, desde el área Metropolitana de Barcelona se impulsó en 2015 la red EMA (Autoridades Metropolitanas Europeas), que reúne anualmente representantes de las principales metrópolis. Junto con otras redes internacionales, como Metropolis (Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis), CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos) o Medcities (Red de Ciudades del Mediterráneo), las regiones metropolitanas reclaman un espacio político en el complejo escenario de gobernanza multinivel existente a Europa.
Referencias citadas:
CGLU (2016). GOLD IV Report: Co-creating the urban future. Edition 2016. http://www.gold.uclg.org/reports/other/gold-report-iv (accés 25-01-2021).
Heinelt, H.; Kübler, D. (dir.) (2005). Metropolitan Governance: Capacity, democracy and the dynamics of place. Londres: Routledge.
Nacions Unides (2018). Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2018). World Urbanization Prospects 2018 https://population.un.org/wup/Publications/ (accés 25-01-2021).
OCDE (2015). Governing the City. Paris: OECD Publishing.
Slack, E. (2017). How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities around the World. IMFG Perspectives Paper 19. Toronto: University of Toronto.
Tomàs, M. (2018). Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona, Revista Papers, 61: 52-59.
Tomàs, M. (2017a). Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain, Raumforschung und Raumordnung, 75 (3): 243–252.
Tomàs, M. (2017b). Governar la Barcelona real: Pasqual Maragall i el dret a la ciutat metropolitana. Barcelona: Fundació Catalunya Europa.
Tomàs, M. (2015). La governança metropolitana a Europa. Models i reptes. Barcelona: Àrea Metropolitana de Barcelona.
Per Mariona Tomàs Fornés, Profesora agregada Serra Húnter, Departamento de Ciencia Política, Universidad de Barcelona.
Actualmente, el 55% de la población mundial vive en áreas urbanas, y se prevé que este porcentaje llegue al 68% en 2050. En Europa, la población urbana representa el 75% de la población total (Naciones Unidas, 2018). El gobierno de las áreas y regiones metropolitanas es un tema recurrente en la agenda política y objeto de numerosas investigaciones y trabajos académicos. Cómo señala la literatura (Heinelt y Kübler, 2005; OCDE, 2015; CLGU, 2016), hay múltiples modelos de gobernanza metropolitana y no hay una fórmula única que funcione para todos: cada metrópoli tiene sus particularidades y forma de gobernanza.
Aun así, podemos diferenciar cuatro modelos principales de gobernanza metropolitana en función de su grado de institucionalización, es decir, según el tipo de arreglos institucionales realizados (Tomàs, 2017.ª). En un extremo, hay gobiernos metropolitanos o estructuras creadas expresamente para afrontar los retos metropolitanos: a un nivel (después de la fusión de municipios o con una designación de «ciudad metropolitana», como por ejemplo los casos de Toronto y Tokio), o a dos niveles (manteniendo los municipios pero con un nivel de coordinación metropolitana), como serían los casos de Lyon, Montreal y Portland. En el otro extremo, modelos poco institucionalizados basados en la cooperación voluntaria de municipios: ya sea a través de una mancomunidad o asociación de municipios o mediante la planificación estratégica, como es el caso de Poznan y Ámsterdam. Con un grado mediano de institucionalización, hay agencias metropolitanas sectoriales (para gestionar o planificar un solo servicio como el transporte público, medio ambiente, policía, etc.), como por ejemplo València, Bilbao y Nueva York, y finalmente el modelo de coordinación vertical, en el cual las políticas metropolitanas no se realizan para un ente específicamente metropolitano sino de facto por otros ámbitos de gobierno que ya existen (una región, una provincia, un condado, etc.). Aquí tendríamos los casos de Madrid, Copenhague y Berlín.
A la práctica, los modelos de gobernanza metropolitana varían según la tradición de cooperación, las alianzas políticas, las relaciones entre ámbitos de gobierno y la configuración local de los actores públicos y privados. Estos equilibrios modulan el tipo de gobernanza, que evoluciona con el tiempo. Hay muchos ejemplos de metrópolis que tienen un modelo de gobernanza metropolitana más o menos institucionalizado según las etapas: de gobierno metropolitano se pasa a agencias sectoriales, de un plan estratégico a la cooperación entre municipios, etc. Un buen ejemplo de esta evolución es Barcelona: la abolición de la Corporación Metropolitana de Barcelona en 1987 dio lugar a la creación de varias agencias sectoriales, conviviendo al tramo final con un ejercicio de planificación estratégica a escala metropolitana y culminando en 2010 con la creación del área Metropolitana de Barcelona (para más detalles, ver Tomàs, 2017b).
A partir del caso europeo, Tomàs (2015) constata que en la mayoría de áreas metropolitanas hay fragmentación institucional y prevalecen los modelos con un grado mediano de institucionalización: los gobiernos metropolitanos fuertes y la asociación voluntaria de municipios son minoritarios. En los últimos diez años, en Europa se han creado nuevos gobiernos metropolitanos con poderes limitados, por ejemplo en Francia, Italia, Inglaterra y Polonia, por iniciativa estatal. ¿Qué elementos tienen en común las instituciones creadas durante esta nueva “oleada metropolitana”? Los agrupamos en tres temas: tipo de reforma, competencias y financiación, representación democrática y legitimidad.
Tipos de reforma
El reconocimiento político de las regiones metropolitanas se puede producir en diferentes escenarios, principalmente en tres: a) una reforma territorial; b) un refuerzo de las instituciones existentes, y c) la creación de un nuevo nivel de gobierno.
Como ejemplo del primer escenario hay el caso de Italia. Mediante la aprobación de la ley 56/2014, se eliminaron las provincias (gobierno local de segundo nivel) y se sustituyeron por nuevas instituciones (città metropolitana) EN todo el país. Uno de los temas que facilitó la reforma fue la comodidad de mantener los mismos límites territoriales que las provincias, a pesar de que esto ha comportado algunas disfuncionalitats (territorios demasiado grandes o pequeños). En el caso del Reino Unido, la reforma se ha centrado en Inglaterra, con la excepción de Londres, que ya tiene un gobierno metropolitano desde 2000 (Greater London Authority). La legislación aprobada en 2009 y 2015 condujo a la creación de nuevas autoridades metropolitanas (Combined Authorities) y supuso la reorganización de las estructuras existentes (abolición de las agencias sectoriales y de desarrollo regional).
“Las regiones metropolitanas reclaman un espacio político en el complejo escenario de gobernanza multinivel existente en Europa.” |
El segundo escenario de la creación de gobiernos metropolitanos no implica la reestructuración territorial, sino el refuerzo de las instituciones existentes. Es el caso de Francia (excepto París), país que ha implementado varias reformas metropolitanas desde los años sesenta. La ley del 2015 delimita las condiciones de las nuevas metrópolis pero no reduce los otros niveles de gobierno. Lyon es el único caso hasta ahora donde la creación de una métropole ha supuesto una reestructuración territorial, puesto que se han fusionado las competencias del gobierno metropolitano con las del segundo nivel de gobierno local (département).
Finalmente, subrayamos dos casos en los que la creación de instituciones metropolitanas llena un vacío existente: París y Katowice. La capital de Francia siempre había estado exenta de aplicación de las varias reformas intermunicipales en Francia hasta el 2014, cuando se reconoció por ley, por primera vez, la dimensión metropolitana de París. Aun así, este reconocimiento se produjo después de un proceso previo de cooperación voluntaria (la Conferencia Metropolitana). La aprobación de la ley en 2014 representa la institucionalización de esta cooperación y conduce a la creación de un nuevo órgano de cooperación intermunicipal, la Métropole lleva Grand Paris, el 1 de enero de 2016. También la creación del gobierno metropolitano en Katowice en 2017 representa una excepción en Polonia. Como París, la creación de la nueva institución se produjo después de un periodo de gobernanza metropolitana “suave”, es decir, de la cooperación intermunicipal voluntaria organizada a través de Silesian Metropolis, creada el 2007. Barcelona también es el único ejemplo de gobierno metropolitano en España, donde la competencia sobre creación de áreas metropolitanas es autonómica.
Competencias y financiación
Las nuevas instituciones metropolitanas tienen competencias en las llamadas hard policies, es decir, en transporte, la planificación metropolitana, la gestión de residuos y agua. Progresivamente, también incluyen competencias en políticas sociales o soft policies, como por ejemplo la cohesión social, el desarrollo económico o la vivienda. Aun así, estas competencias se comparten con otros niveles de gobiernos y tienen presupuestos limitados. En el caso inglés, el acuerdo sobre competencias descentralizadas se tomó de forma bilateral, entre gobiernos centrales y locales (a través de City Deals), y se ha revisado con el paso del tiempo. Al final, ha sido una devolución asimétrica, donde las competencias específicas varían para cada autoridad metropolitana y se ha producido a diferentes velocidades. En Italia, la città metropolitana ha absorbido algunas competencias provinciales y ha adquirido nuevas competencias, siendo responsables de la planificación territorial y el medio ambiente, la planificación estratégica, el transporte y la movilidad, el desarrollo social y económico. Aun así, se están creando nuevas instituciones a velocidad variable, con algunas aglomeraciones como Milán y Bolonia al frente.
Uno de los problemas capitales de la gobernanza metropolitana es la financiación deficiente. Los gastos municipales per cápita suelen ser más elevadas en las regiones metropolitanas a causa de la naturaleza de los servicios (como el transporte público y la recogida de residuos). Aun así, las instituciones metropolitanas no disfrutan de autonomía fiscal. En la mayoría de los casos, su financiación proviene de una mezcla de fuentes, principalmente transferencias de otros niveles de gobierno e impuestos. Mientras que en Francia, las nuevas metrópolis tienen más incentivos financieros, en Inglaterra hay asignaciones directas del gobierno central. Por ejemplo, en Manchester, los ingresos de origen propio representan aproximadamente el 25% de los ingresos totales. El hecho de tener más ingresos de origen propio (impuestos y tasas) y la libertad sobre la recaudación de impuestos proporciona más autonomía fiscal que no depender de las transferencias intergubernamentales (Slack, 2018 ).
Representación democrática y legitimidad
En general, predominan los modelos de elección indirecta, donde los alcaldes y regidores forman parte de la estructura metropolitana como representantes del municipio en que han sido elegidos (como Barcelona o en las estructuras metropolitanas italianas, portuguesas y francesas, excepto Lyon recientemente). En Europa los ejemplos de elección directa a escala metropolitana son escasos y tienen características diferentes: en algunos casos se hace la elección directa de la alcaldía (Manchester y Liverpool), en otros de la asamblea (Stuttgart, creada en 1994) o de ambas (Londres y Hannover, creadas ya hace 20 años). Como muestra Tomàs (2018), el ámbito metropolitano no destaca por una mayor participación electoral sino que se sitúa en la línea de la participación a escala municipal, que, depende del contexto (en especial en Inglaterra), es baja o moderada.
En cualquier caso, la cuestión de la legitimidad está relacionada con el poder político de las aglomeraciones urbanas. Si se opta para crear gobiernos metropolitanos fuertes con autonomía fiscal, competencias exclusivas y vinculantes, la elección directa de los representantes metropolitanos es inevitable. Contrariamente, si se privilegia la legitimidad por rendimiento o resultados, las instituciones metropolitanas seguirán siendo técnicas y opacas para la ciudadanía. La cuestión es decidir hasta qué punto se quiere otorgar un mayor reconocimiento de las regiones metropolitanas como espacios políticos.
Como conclusión, encontramos en Europa varios modelos de gobernanza metropolitana, con un incremento de nuevas instituciones metropolitanas creadas en los últimos diez años. Para hacer sentir su voz, desde el área Metropolitana de Barcelona se impulsó en 2015 la red EMA (Autoridades Metropolitanas Europeas), que reúne anualmente representantes de las principales metrópolis. Junto con otras redes internacionales, como Metropolis (Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis), CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos) o Medcities (Red de Ciudades del Mediterráneo), las regiones metropolitanas reclaman un espacio político en el complejo escenario de gobernanza multinivel existente a Europa.
Referencias citadas:
CGLU (2016). GOLD IV Report: Co-creating the urban future. Edition 2016. http://www.gold.uclg.org/reports/other/gold-report-iv (accés 25-01-2021).
Heinelt, H.; Kübler, D. (dir.) (2005). Metropolitan Governance: Capacity, democracy and the dynamics of place. Londres: Routledge.
Nacions Unides (2018). Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2018). World Urbanization Prospects 2018 https://population.un.org/wup/Publications/ (accés 25-01-2021).
OCDE (2015). Governing the City. Paris: OECD Publishing.
Slack, E. (2017). How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities around the World. IMFG Perspectives Paper 19. Toronto: University of Toronto.
Tomàs, M. (2018). Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona, Revista Papers, 61: 52-59.
Tomàs, M. (2017a). Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain, Raumforschung und Raumordnung, 75 (3): 243–252.
Tomàs, M. (2017b). Governar la Barcelona real: Pasqual Maragall i el dret a la ciutat metropolitana. Barcelona: Fundació Catalunya Europa.
Tomàs, M. (2015). La governança metropolitana a Europa. Models i reptes. Barcelona: Àrea Metropolitana de Barcelona.
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