JOSÉ A. DONAIRE: L’ÀREA METROPOLITANA DE BARCELONA. CRÒNICA D’UN PROJECTE INACABAT

Des de l’aprovació del primer Pla Director de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, el 1966, l’ens s’ha anat desenvolupant sense aconseguir desplegar totalment la seva capacitat de gestió

Per José Antonio Donaire, geògraf i professor de la Universitat de Girona

Hi ha un moment en la història en què les ciutats renunciaren a les seves muralles. Aquells anells concèntrics de pedra havien encerclat la vida urbana i havien situat una frontera precisa entre l’espai intra muros i el món exterior. La caiguda de les muralles obrí les primeres avingudes, estengué la ciutat burgesa i permeté la construcció de les indústries urbanes. Un resident que el segle XIX veu com les muralles cauen deuria pensar que ja no seria possible saber on comença la ciutat, quina és l’entrada i quina és la sortida.

La gran extensió de les ciutats burgeses i industrials del XIX segueix les línies que marquen els plans d’eixample. De fet, les ciutats contemporànies europees estan molt marcades per l’impacte d’aquells grans experiments urbanístics, de manera que no és possible pensar París sense Hausmann, Madrid sense Castro o Barcelona sense Cerdà. Durant una època, les ciutats van créixer d’acord amb el disseny imaginat en els plànols. El creixement, però, fou tan intens que les ciutats del XIX superaren els límits dels seus plans.

Barcelona va créixer llavors a partir de l’annexió dels municipis veïns. Reblida la retícula de Cerdà, l’àmbit administratiu de la ciutat arribà fins a Sant Martí de Provençals, Sants, Sant Andreu del Palomar, Gràcia, Sant Gervasi de Cassoles… La ciutat passà de poc més de 15 kilòmetres quadrats a una extensió de prop de 80. Aquestes agregacions, realitzades sovint amb una forta oposició dels nuclis, intentava acomodar l’àmbit administratiu i l’extensió urbana. La ciutat era considerada el continu d’edificis, fàbriques, cementiris i parcs, de manera que l’àmbit administratiu s’havia d’ajustar als nous límits.

Amb el tombant de segle, la ciutat muta en una nova estructura. A mesura que el fet urbà es consolida, la dinàmica urbana s’incorpora als discontinus. Varies taques urbanes inicien relacions entre sí, malgrat que estan separades per boscos, muntanyes, erms o llacs. Les ciutats ja no són visibles als mapes, perquè no depenen només de l’extensió urbana sinó també de la intensitat de les relacions entre els diferents espais. Els obrers viuen en uns barris, però treballen en ciutats properes, i les noves classes mitjanes colonitzen espais suburbans cada vegada més allunyats dels centres. Als Estats Units, aviat s’evidencià que la ciutat havia deixat de ser una continuïtat urbana. Els cens nord-americà de 1910 ja introdueix el concepte d’àmbits administratius discontinus. El 1950 s’introdueix el concepte de regió metropolitana. Les ciutats havien canviat d’escala i iniciaven un nou període.

“L’AMB està mancada d’un sistema autònom de gestió, d’una major concreció dels àmbits competencials i d’una gestió que superi el predomini de la lògica urbanística”

La posguerra accelerà el creixement urbà i les noves dinàmiques metropolitanes. El 1954 s’aprova la constitució del Greater Toronto. Amb antecedents des del segle XIX, Londres aprova el Greater London el 1965. A principis dels 70 s’hi afegiren el Gran Manchester, els Midlands Occidentals, l’àrea de Yorkshire o la regió de Liverpool (Merseyside). Els 70 es constituïren moltes de les administracions metropolitanes contemporànies, com la de Jakarta o la de Rio de Janeiro. A Espanya, les dues ciutats que primer van adoptar una organització d’àmbit supramunicipal van ser València i Bilbao. Mentre que el Pla General d’Ordenació Comarcal de Bilbao (‘el Gran Bilbao’) va ser aprovat el 1945, els límits del Gran València foren acordats dos anys després.  El Pla General d’Ordenació Urbana de la Regió Metropolitana de Madrid s’aprovà el 1963. Són els antecedents dels plans de Bilbao i València, així com el primer projecte de Madrid els que propiciaren la proposta del primer disseny metropolità de Barcelona, el Pla Comarcal de 1953.

El Pla Comarcal de Barcelona és aprovat el 1953 com a conseqüència que ‘el desenvolupament de la ciutat sobrepassa àmpliament els límits del seu terme municipal‘. És un pla d’ordenació urbana que inicialment estava previst per 13 municipis però que finalment n’integrà 27. El pla intenta organitzar el canvi d’escala de la nova ciutat i planificar els usos residencials, industrials, els equipaments i els espais públics amb una lògica metropolitana. És un pla que té dos problemes inicials: D’una banda, l’extensió de la dinàmica metropolitana a una escala regional i d’altra, el model organitzatiu de la Llei del Sòl, que atorga les funcions de coordinació de la política urbanística a les províncies.

Hi ha un primer intent de salt d’escala, que és el Pla Director de l’Àrea Metropolitana de Barcelona de 1966, en el que els 27 municipis del pla de 1953 passaven a ser 162. Es perfila així un debat recurrent entre les dues corones metropolitanes: una primera corona de continuïtats urbanes i una segona corona amb una estructura policèntrica, on la centralitat de Barcelona és parcialment compensada per altres ciutats d’atracció comarcal. En aquest pla s’incorpora el criteri de la mobilitat obligada (els desplaçaments residència – treball) com el principal indicador per delimitar l’abast de l’àrea. El pla dissenya també un sistema de comunicacions reticular que tindrà una forta influència en els plans posteriors.

Els anys 70 són els anys del boom de les entitats metropolitanes a tot el món. Seguint el model anglosaxó, un nombre molt significatiu de ciutats de tot el món organitzen un sistema supramunicipal de gestió. A escala internacional, és el moment que les ciutats i les seves àrees metropolitanes comencen a tenir una influència a escala global: Són pols d’atracció de capitals, de talent, i són el centre de creació de les noves idees, dels nous sectors econòmics o dels nous processos culturals. Des dels 70, aquestes grans megalòpolis comencen a ser agents actius en el mapa internacional, sovint per sobre de les regions o dels estats en què se situen. En aquest clima, el 1974 s’aprova l’Entitat Municipal Metropolitana de Barcelona, integrada (com el Pla Comarcal de 1953) per 27 municipis. La nova entitat (que és coneguda col·loquialment com la Corporació) integra les competències de planejament i tota una sèrie de serveis que poden tenir una lògica supramunicipal, com l’abastament d’aigües, el sanejament, els residus o els cementiris. Amb aquest nou marc administratiu, s’acorda el Pla General Metropolità integrat pels 27 municipis que havia fixat el pla de 1953.

La Corporació s’havia desenvolupat en un context polític molt complex. El franquisme havia organitzat el sistema jeràrquic del planejament a partir de les províncies i els municipis i les estructures supramunicipals eren un excepció molt incòmoda. Aquesta tensió municipi – província ha estat present en tota la trajectòria del projecte metropolità. D’altra banda, els nous barris obrers i universitaris eren un focus de resistència política contra la dictadura i això dificultava la concreció de sistemes d’organització que s’escapessin del sistema de control polític de les administracions dels anys 70. Tot i així, es consolida el projecte de l’Entitat en un període polític convuls.

La democràcia activà el municipalisme i potencià les administracions locals, abans fins i tot del disseny d’una organització descentralitzada de l’Estat. Els municipis iniciaren un procés de recuperació del temps perdut i una cursa contra rellotge per incorporar els serveis, les infrastructures i la dignitat urbana després del llarg hivern de la dictadura. Els municipis superen la seva condició d’actors secundaris i consoliden un model de gestió molt connectat amb el pols immediat dels barris i dels carrers de la nova democràcia. Potser per aquest municipalisme reforçat, la major part dels experiments metropolitans del franquisme van ser desmuntats, amb una excepció: l’Àrea de Barcelona. Amb el nou marc democràtic, l’Entitat Metropolitana va perdurar. I va evidenciar també totes les seves febleses.

El 1987 les Lleis d’Ordenació Territorial signaven l’acte de defunció de la Corporació Metropolitana. Malgrat tots els esforços, la iniciativa metropolitana no prosperà, i això per la combinació de quatre factors:

1. La resistència de molts municipis de l’àrea metropolitana, que veuen en la Corporació un amenaça centralista i una reducció de la seva autonomia municipal. Tot i que el model democràtic alterà el règim de participació i trencà la majoria de l’ajuntament de Barcelona, el poder local dels nuclis implicats es mostrà cada vegada menys predisposat a cedir àmbits de competència. La força centrípeta de la capital era llavors tan intensa que els municipis metropolitans mostraven una actitud ambigua en relació a la Corporació.

2. Catalunya no ha estat capaç de resoldre eficientment el seu model de descentralització. El reforçament de la Generalitat com a contrapès a l’Estat va conduir a un sistema fortament centralitzat, sense que cap estructura intermèdia se superposés entre la Generalitat i les administracions locals. Les comarques no han aconseguit crear un sistema eficient i reconegut i l’ens intermedi (les vegueries) no ha vist mai la llum. La manca d’organitzacions intermèdies eficients ha limitat les possibilitats de desenvolupament de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, una rara avis en un sistema centralitzat i municipalista.

3. La taca urbana de Barcelona s’havia estès per una superfície cada vegada més àmplia. El sistema de relacions metropolitanes, basat en un sistema polinuclear i amb una mobilitat obligada d’alta intensitat, afectava ja una àrea molt més àmplia que els límits de la Corporació. En un context en el que l’àrea d’influència de la ciutat estava arribant a la Baixa Tordera o el Penedès, la segona corona semblava esdevenir la ‘primera corona’: Els límits més adequats de l’Àrea semblaven ser els de la Regió Metropolitana.

4. Hi ha també un rerefons polític. El sistema dual de la política catalana en la seva primera etapa democràtica es basava en una mena d’equilibri entre el poder convergent a la Generalitat i el poder socialista a Barcelona i la seva àrea d’influència. Una Corporació forta representava un ens amb més del 40% de la població catalana, un contrapès massa fort al govern de la Generalitat. La supervivència de la Corporació fou un dels principals pols de les dues figures polítiques més rellevants de la primera etapa democràtica, Pujol i Maragall.

Les Lleis d’Ordenació Territorial de 1987 desactiven la Corporació, proposen la creació d’ens supramunicipal de gestió de determinats serveis i plantegen el model de comarca com a sistema d’organització descentralitzat alternatiu. L’antiga Corporació queda, per tant, trencada en diverses comarques. Hi ha dues entitats que assumeixen funcions metropolitanes: L’Entitat Metropolitana del Transport i l’Entitat del Medi Ambient, amb límits diferents (una integra 18 municipis i l’altra 33) i amb sistemes de governança també diferents. Poc després es va crear una mancomunitat de municipis metropolitans, una mena de Pla B per mantenir el caliu del projecte metropolità. Aquesta mancomunitat estava integrada per 31 municipis i tenia, a banda de les funcions clàssiques de coordinació de serveis, la voluntat de pensar el futur en comú dels municipis metropolitans.

El pols entre la Generalitat i l’ens metropolità va viure un nou episodi en el moment en què Maragall assoleix la Presidència de la Generalitat. El primer pas va ser l’aprovació d’un nou Estatut de 2006, que proposava una nova organització territorial, amb una menció explícita a l’àmbit metropolità. L’article 93 del nou Estatut explicitava les entitats supramunicipals i, més concretament, les metropolitanes. El 2010 el Parlament aprova per unanimitat la Llei de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, integrada per 36 municipis. Exactament 23 anys després de la LOT, es creava de nou un ens d’àmbit metropolità, que recollia en essència la suma de les competències dels dos ens supramunicipals (EMT i EMA), així com els de la mancomunitat.

Així, s’inicia la darrera etapa del projecte metropolità. L’ens és relativament eficient en la coordinació de les polítiques urbanístiques i en la prestació de serveis de caràcter supramunicipal, però encara està mancat d’un sistema relativament autònom de gestió, d’una major concreció dels àmbits competencials i d’una gestió que superi el predomini de la lògica urbanística. Aquests són els reptes pendents de l’Àrea Metropolitana:

1. L’AMB és essencialment un ens amb una vocació urbanística. La lògica metropolitana opera en molts altres àmbits que tenen molt menys recorregut en l’ens. El plantejament dels grans reptes de futur pot ser un eix per ampliar la funció de l’AMB: la nova mobilitat, el dret a l’habitatge, els límits del turisme, la nova logística, la captació de noves professions…

2. L’AMB necessita un sistema de dues corones, una primera àrea de relacions urbanes i una segona, de caràcter policèntric, amb els límits de la regió metropolitana. El desenvolupament de les vegueries facilitaria aquest sistema dual de relacions.

3. Políticament, la creació d’un ens metropolità amb més del 40% de la població i prop de la meitat del PIB del país ha estat sempre vist com una amenaça. La complexa situació de la política catalana ha diluït la unanimitat de la Llei de l’AMB vigent. Però sense un pacte polític ampli (que incorpori el màxim possible de forces polítiques de l’arc parlamentari) el projecte estarà sempre limitat per les pressions bottom up de la Generalitat i els municipis.

Bibliografia:

1. Itineraris turístics a la ciutat de Girona: els recorreguts del barri vell amb Núria Galí Espelt, Girona : Universitat de Girona, Institut del Patrimoni Cultural, 2006. ISBN 978-84-934685-8-3
2. El turismo a los ojos del postmodernismo: una lectura desde la dialéctica socioespacial: la Costa Brava, Tunicia y los malls, Universitat Autònoma de Barcelona, 1997. ISBN 84-490-0784-4
3. Turismo cultural. Entre la experiancia y el ritual, Vitel·la, Girona, 2012. ISBN 9788493851408
4. La síndrome del Dr. Strangelove, Columna edicions, Barcelona, 2021. ISBN 9788466427340

“L’AMB està mancada d’un sistema autònom de gestió, d’una major concreció dels àmbits competencials i d’una gestió que superi el predomini de la lògica urbanística”

ALTRES ARTICLES