EL ÀREA METROPOLITANA DE BARCELONA. CRÓNICA DE UN PROYECTO INACABADO

Desde la aprobación del primer Pla Director del área Metropolitana de Barcelona, el 1966, el ente se ha ido desarrollando sin conseguir desplegar totalmente su capacidad de gestión

Por José Antonio Donaire, geógrafo y professor de la Universidad de Girona

En un momento dado de la historia las ciudades renunciaron a sus murallas. Aquellos anillos concéntricos de piedra habían rodeado la vida urbana y habían situado una frontera precisa entre el espacio intra muros y el mundo exterior. La caída de las murallas abrió las primeras avenidas, extendió la ciudad burguesa y permitió la construcción de las industrias urbanas. Un residente que el siglo XIX vió cómo las murallas caían debió pensar que ya no sería posible saber donde empezaba la ciudad, cuál era la entrada y cuál era la salida.

La gran extensión de las ciudades burguesas e industriales del XIX sigue las líneas que marcan los planes de ensanche. De hecho, las ciudades contemporáneas europeas están muy marcadas por el impacto de aquellos grandes experimentos urbanísticos, de forma que no es posible pensar París sin Hausmann, Madrid sin Castro o Barcelona sin Cerdà. Durante una época, las ciudades crecieron de acuerdo con el diseño imaginado en los planos. El crecimiento, sin embargo, fue tan intenso que las ciudades del XIX superaron los límites de sus planes.

Barcelona creció entonces a partir de la anexión de los municipios vecinos. Colmatada la retícula de Cerdà, el ámbito administrativo de la ciudad llegó hasta Sant Martí de Provençals, Sants, San Andreu del Palomar, Gracia, Sant Gervasi de Caçoles… La ciudad pasó de poco más de 15 kilómetros cuadrados a una extensión de cerca de 80. Estas agregaciones, realizadas a menudo con una fuerte oposición de los núcleos, intentaba acomodar el ámbito administrativo y la extensión urbana. La ciudad era considerada el continuo de edificios, fábricas, cementerios y parques, de forma que el ámbito administrativo debía ajustarse a los nuevos límites.

Con el cambio de siglo, la ciudad muta en una nueva estructura. A medida que el hecho urbano se consolida, la dinámica urbana se incorpora a los discontinuos. Varias manchas urbanas inician relaciones entre sí, a pesar de que están separadas por bosques, montañas, páramos o lagos. Las ciudades ya no son visibles en los mapas, porqué no dependen solo de la extensión urbana sino también de la intensidad de las relaciones entre los diferentes espacios. Los obreros viven en unos barrios, pero trabajan en ciudades próximas, y las nuevas clases medianas colonizan espacios suburbanos cada vez más alejados de los centros. En los Estados Unidos, pronto se evidenció que la ciudad había dejado de ser una continuidad urbana. El censo norteamericano de 1910 ya introduce el concepto de ámbitos administrativos discontinuos. El 1950 se introduce el concepto de región metropolitana. Las ciudades habían cambiado de escala e iniciaban un nuevo periodo.

La postguerra aceleró el crecimiento urbano y las nuevas dinámicas metropolitanas. El 1954 se aprueba la constitución del Greater Toronto. Con antecedentes desde el siglo XIX, Londres aprueba el Greater London el 1965. A principios de los 70 se añadieron el Grande Manchester, los Midlands Occidentales, el área de Yorkshire o la región de Liverpool (Merseyside). En los 70 se constituyeron muchas de las administraciones metropolitanas contemporáneas, como la de Yakarta o la de Río de Janeiro. En España, las dos ciudades que primero adoptaron una organización de ámbito supramunicipal fueron Valencia y Bilbao. Mientras que el Plan General de Ordenación Comarcal de Bilbao (‘el Grande Bilbao’) fue aprobado el 1945, los límites del Grande Valencia fueron acordados dos años después. El Plano General de Ordenación Urbana de la Región Metropolitana de Madrid se aprobó el 1963. Son los antecedentes de los planes de Bilbao y Valencia, así como el primer proyecto de Madrid los que propiciaron la propuesta del primer diseño metropolitano de Barcelona, el Plan Comarcal de 1953.

El Plan Comarcal de Barcelona se aprueba el 1953 como consecuencia de que “el desarrollo de la ciudad sobrepasa ampliamente los límites de su término municipal”. Es un plan de ordenación urbana que inicialmente estaba previsto para 13 municipios pero que finalmente integró 27. El plano intentó organizar el cambio de escala de la nueva ciudad y planificar los usos residenciales, industriales, los equipamentos y los espacios públicos con una lógica metropolitana. Es un plan que tiene dos problemas iniciales: Por un lado, la extensión de la dinámica metropolitana a una escala regional y por otro, el modelo organizativo de la Ley del Suelo, que otorga las funciones de coordinación de la política urbanística en las provincias.

Hay un primer intento de salto de escala, que es el Plan Director del área Metropolitana de Barcelona de 1966, en el que los 27 municipios del plan de 1953 pasaban a ser 162. Se perfila así un debate recurrente entre las dos coronas metropolitanas: una primera corona de continuidades urbanas y una segunda corona con una estructura policéntrica, donde la centralidad de Barcelona es parcialmente compensada por otras ciudades de atracción comarcal. En este plan se incorpora el criterio de la movilidad obligada (los desplazamientos residencia — trabajo) como el principal indicador para delimitar el alcance del área. El plan diseña también un sistema de comunicaciones reticular que tendrá una fuerte influencia en los planes posteriores.

Los años 70 son los años del boom de las entidades metropolitanas en todo el mundo. Siguiendo el modelo anglosajón, un número muy significativo de ciudades de todo el mundo organizan un sistema supramunicipal de gestión. A escala internacional, es el momento en el que las ciudades y sus áreas metropolitanas empiezan a tener una influencia a escala global: Son un polo de atracción de capitales, de talento, y son el centro de creación de las nuevas ideas, de los nuevos sectores económicos o de los nuevos procesos culturales. Desde los años 70, estas grandes megalópolis empiezan a ser agentes activos en el mapa internacional, a menudo por encima de las regiones o de los estados en los que se sitúan. En este clima, el 1974 se aprueba la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, integrada (como el Plan Comarcal de 1953) para 27 municipios. La nueva entidad (que es conocida coloquialmente como la Corporación) integra las competencias de planeamiento y toda una serie de servicios que pueden tener una lógica supramunicipal, como el abastecimiento de aguas, el saneamiento, los residuos o los cementerios. Con este nuevo marco administrativo, se acuerda el Plan General Metropolitano integrado por los 27 municipios que había fijado el plan de 1953.

La Corporación se había desarrollado en un contexto político muy complejo. El franquismo había organizado el sistema jerárquico del planeamiento a partir de las provincias y los municipios y las estructuras supramunicipales eran una excepción muy incómoda. Esta tensión municipio — provincia ha estado presente en toda la trayectoria del proyecto metropolitano. Por otro lado, los nuevos barrios obreros y universitarios eran un foco de resistencia política contra la dictadura y esto dificultaba la concreción de sistemas de organización que se escaparan del sistema de control político de las administraciones de los años 70. Aun así, se consolida el proyecto de la Entidad en un periodo político convulso.

La democracia activó el municipalismo y potenció las administraciones locales, antes incluso del diseño de una organización descentralizada del Estado. Los municipios iniciaron un proceso de recuperación del tiempo perdido y una carrera contra reloj para incorporar los servicios, las infraestructuras y la dignidad urbana después del largo invierno de la dictadura. Los municipios superan su condición de actores secundarios y consolidan un modelo de gestión muy conectado con el pulso inmediato de los barrios y de las calles de la nueva democracia. Quizás por este municipalismo reforzado, la mayor parte de los experimentos metropolitanos del franquismo fueron desmontados, con una excepción: el área de Barcelona. Con el nuevo marco democrático, la Entidad Metropolitana perduró. Y evidenció también todas sus debilidades.

El 1987 las Leyes de Ordenación Territorial firmaban el acto de defunción de la Corporación Metropolitana. A pesar de todos los esfuerzos, la iniciativa metropolitana no prosperó por culpa de la combinación de cuatro factores:

1. 1. 1. La resistencia de muchos municipios del área metropolitana, que ven en la Corporación una amenaza centralista y una reducción de su autonomía municipal. A pesar de que el modelo democrático alteró el régimen de participación y rompió la mayoría del ayuntamiento de Barcelona, el poder local de los núcleos implicados se mostró cada vez menos predispuesto a ceder ámbitos de competencia. La fuerza centrípeta de la capital era entonces tan intensa que los municipios metropolitanos mostraban una actitud ambigua en relación a la Corporación.
      2. Cataluña no ha sido capaz de resolver eficientemente su modelo de descentralización. El refuerzo de la Generalitat como contrapeso en el Estado condujo a un sistema fuertemente centralizado, sin que ninguna estructura intermedia se superpusiera entre la Generalitat y las administraciones locales. Las comarcas no han conseguido crear un sistema eficiente y reconocido y el ente intermedio (las “vegueries”) no ha visto nunca la luz. La carencia de organizaciones intermedias eficientes ha limitado las posibilidades de desarrollo del área Metropolitana de Bar-celona, una rara avis en un sistema centralizado y municipalista.
      3. La mancha urbana de Barcelona se había extendido por una superficie cada vez más amplia. El sistema de relaciones metropolitanas, basado en un sistema polinuclear y con una movilidad obligada de alta intensidad, afectaba ya una área mucho más amplia que los límites de la Corporación. En un contexto en el que el área de influencia de la ciudad estaba llegando a la Baixa Tordera o el Penedès, la segunda corona parecía convertirse en la ‘primera corona’: Los límites más adecuados del área parecían ser los de la Región Metropolitana.
      4. Hay también un trasfondo político. El sistema dual de la política catalana en su primera etapa democrática se basaba en un tipo de equilibrio entre el poder convergente en la Generalitat y el poder socialista en Barcelona y su área de influencia. Una Corporación fuerte representaba un ente con más del 40% de la población catalana, un contrapeso demasiado fuerte para el gobierno de la Generalitat. La supervivencia de la Corporación fue uno de los principales polos de las dos figuras políticas más relevantes de la primera etapa democrática, Pujol y Maragall.

      Las Leyes de Ordenación Territorial de 1987 desactivan la Corporación, proponen la creación de un ente supramunicipal de gestión de determinados servicios y plantean el modelo de comarca como sistema de organización descentralizado alternativo. La antigua Corporación queda, por lo tanto, rota en diversas comarcas. Hay dos entidades que asumen funciones metropolitanas: La Entidad Metropolitana del Transporte y la Entidad del Medio Ambiente, con límites diferentes (una integra 18 municipios y la otra 33) y con sistemas de gobernanza también diferentes. Poco después se creó una mancomunidad de municipios metropolitanos, un tipo de Plano B para mantener la llama del proyecto metropolitano. Esta mancomunidad estaba integrada por 31 municipios y tenía, además de las funciones clásicas de coordinación de servicios, la voluntad de pensar el futuro en común de los municipios metropolitanos.

      El pulso entre la Generalitat y el ente metropolitano vivió un nuevo episodio en el momento en qué Maragall logró la Presidencia de la Generalitat. El primer paso fue la aprobación de un nuevo Estatuto de 2006, que proponía una nueva organización territorial, con una mención explícita al ámbito metropolitano. El artículo 93 del nuevo Estatuto explicitaba las entidades supramunicipales y, más concretamente, las metropolitanas. El 2010 el Parlamento aprueba por unanimidad la Ley del área Metropolitana de Barcelona, integrada por 36 municipios. Exactamente 23 años después de la LOT, se creaba de nuevo un ente de ámbito metropolitano, que recogía en esencia la suma de las competencias de los dos entes supramunicipales (EMT y EMA), así como los de la mancomunidad.

      Así se inicia la última etapa del proyecto metropolitano. El ente es relativamente eficiente en la coordinación de las políticas urbanísticas y en la prestación de servicios de carácter supramunicipal, pero todavía carece de un sistema relativamente autónomo de gestión, de una mayor concreción de los ámbitos competenciales y de una lógica de gestión que supere el predominio de la lógica urbanística. Estos son los retos pendientes del área Metropolitana:

      1. 1. 1. El AMB es esencialmente un ente con una vocación urbanística. La lógica metropolitana opera en otros muchos ámbitos que tienen mucho menos recorrido en el ente. El planteamiento de los grandes retos de futuro puede ser un eje para ampliar la función de la AMB: la nueva movilidad, el derecho a la vivienda, los límites del turismo, la nueva logística, la captación de nuevas profesiones…
            2. El AMB necesita un sistema de dos coronas, una primera área de relaciones urbanas y una segunda, de carácter policéntrico, con los límites de la región metropolitana. El desarrollo de las veguerías facilitaría este sistema dual de relaciones.
            3. Políticamente, la creación de un ente metropolitano con más del 40% de la población y cerca de la mitad del PIB del país se ha visto siempre como una amenaza. La compleja situación de la política catalana ha diluido la unanimidad de la Ley de la AMB vigente. Pero sin un pacto político amplio (que incorpore el máximo posible de fuerzas políticas del arco parlamentario) el proyecto estará siempre limitado por las presiones bottom up de la Generalitat y los municipios.

         Bibliografía

         1. 1. Itineraris turístics a la ciutat de Girona: els recorreguts del barri vell amb Núria Galí Espelt, Girona : Universitat de Girona, Institut del Patrimoni Cultural, 2006. ISBN 978-84-934685-8-3
            2. El turismo a los ojos del postmodernismo: una lectura desde la dialéctica socioespacial: la Costa Brava, Tunicia y los malls, Universitat Autònoma de Barcelona, 1997. ISBN 84-490-0784-4
            3. Turismo cultural. Entre la experiancia y el ritual, Vitel·la, Girona, 2012. ISBN 9788493851408
            4. La síndrome del Dr. Strangelove, Columna edicions, Barcelona, 2021. ISBN 9788466427340

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